Analýza: Vlastnická nepolitika aneb Kdo řídí České dráhy a další podniky v dopravě?

Obsah analýzy

Zaměření analýzy

Ministerstvo dopravy je jednou z významných exekutivních institucí, kterou je potřeba, společně s jeho podřízenými organizacemi a společnostmi vůči kterým vykonává za stát vlastnická práva, měnit směrem k zavádění prvků a principů dobré správy.

Smyslem analýzy je poukázat na případné nedostatky nebo naopak na příklady dobré praxe ve stávající správě a řízení vybraných hospodářsky významných státem vlastněných podniků a doporučit Ministerstvu dopravy (dále též „MD") možná zlepšení.

Tato analýza je zaměřena na dva základní aspekty správy a řízení SVP: na existenci státní vlastnické politiky coby nástroje k implementaci resortní politiky prostřednictvím SVP a na právní úpravu nominačního procesu, tj. obsazování pozic v orgánech SVP. Stávající právní úprava a praxe byla srovnána s doporučeními OECD a s dobrou praxí ve vybraných členských státech a následně byla formulována doporučení, jejichž implementací by mělo dojít k odstranění mezer v právní úpravě, nedostatků a problémů při výkonu „správy a řízení" SVP v resortu MD.

Výsledky a doporučení

K implementaci resortní politiky prostřednictvím SVP v resortu dopravy bylo zjištěno, že:

1. V současnosti neexistuje právní rámec, který by umožňoval Ministerstvu dopravy systematicky udílet strategické pokyny jednotlivým SVP, kterými by se následně musely řídit jejich statutární orgány. Důsledkem je problematická realizace resortní politiky MD, např. Dopravní politiky a dalších dokumentů, na což upozornil NKÚ.
2. MD může ve statutu státního podniku vymezit základní zásady hospodaření podniku a také zásadní otázky koncepce rozvoje podniku.
3. MD může udílet představenstvu obchodní společnosti strategické pokyny.
4. MD se nepodílí na tvorbě jednotné politiky koncernu ČD, nepodílí se tudíž na stanovení cílů a výsledků, jakých mají jednotlivé řízené osoby koncernu ČD dosahovat.
5. Dosud nebyl splněn úkol z Akčního plánu boje s korupcí na rok 2015, spočívající ve vytvoření strategie vlastnické politiky státu.

Aby byly výše uvedené nedostatky právní úpravy odstraněny a byla zavedena vlastnická politika MD odpovídající dobré praxi OECD, umožňující implementovat resortní politiku ministerstva prostřednictvím činnosti SVP, doporučujeme přijmout následující opatření:

1. MD by mělo vytvořit koncepční dokument – vlastnickou politiku, která by zprostředkovala zadání konkrétních úkolů plynoucích z veřejných politik do podoby cílů adresovaných jednotlivým SVP v resortu dopravy.
2. V případě ŘLP, s.p. by mělo MD doplnit statut tohoto státního podniku tak, aby obsahoval základní zásady hospodaření podniku, včetně stanovení základních otázek koncepce rozvoje podniku v souladu s Dopravní politikou a dalšími resortními dokumenty.
3. MD může iniciovat změnu stanov společnosti ČD, a.s. tak, aby valná hromada (tj. Řídící výbor ČD) byla oprávněna zavést vlastnickou politiku a aby představenstvo bylo povinno tuto vlastnickou politiku zohlednit při výkonu svého obchodního vedení a v jednotné politiky koncernu ČD.
4. Následně bude nutné změnit odpovídajícím způsobem i stanovy jednotlivých dceřiných společností tak, aby jejich představenstva musela zohlednit pokyny a zásady valné hromady, které by byly v souvislosti s jednotnou politikou koncernu ČD.
5. Ministerstvo financí by mělo předložit strategii vlastnické politiky státu.

K právní úpravě nominačního procesu do orgánů SVP v resortu MD bylo zjištěno, že:

1. Nominační proces je upraven usnesením vlády č. 177 ze dne 17. 3. 2014, kterým byl zřízen Vládní výbor pro personální nominace, pouze v případě obsazování pozic v dozorčích radách SVP spadajících pod resort Ministerstva dopravy. Osoby navržené na pozice členů dozorčí rady společnosti ČD, a.s. nepodléhají posouzení prováděnému VVPN, neboť členy dozorčí rady nominuje Řídící výbor ČD namísto MD (jedná se o mezeru v kompetenci VVPN). Záleží na MD, zda osoby nominované do dozorčí rady ČD, a.s. posoudí VVPN. (Zatím k tomu došlo pouze ve dvou případech na konci roku 2015).
2. Nominační proces odpovídá dobré praxi OECD pouze v případě obsazování funkcí v dozorčích radách státních podniků a některých obchodních společností s majetkovou účastí státu, kdy ministerstvem navržené osoby posuzuje VVPN.
3. Složení VVPN je problematické, neboť kopíruje složení stávající vládní koalice.
4. MD nemá interní předpis pro obsazování řídících orgánů SVP. Obsazování pozic v jiných orgánech SVP než dozorčích radách není formálně právně upraveno;
5. Nominační proces pro obsazování pozic v orgánech dceřiných společností společnosti ČD, a.s., které jsou součástí Skupiny ČD, není právně upraven. Namísto VVPN hodnotí kandidáty do orgánů dceřiných společností navržené představenstvem ČD, a.s. Řídící výbor ČD.
6. Nominační proces osob do Řídícího výboru ČD není právně upraven, vyjma toho, že konkrétní osoby navrhují jednotlivá ministerstva a jejich návrhy schvaluje vláda. Přitom se jedná o nejdůležitější orgán společnosti ČD, a.s., který vykonává působnost valné hromady.
7. Pro obsazení pozic v orgánech SVP, včetně jejich dceřiných společností, nejsou stanovena transparentní kvalifikační kritéria, vyjma elementárních požadavků stanovených v zákonech (ZOK, ZOD a ZSP).

Aby byly výše uvedené nedostatky právní úpravy odstraněny a nominační proces do orgánů SVP v resortu Ministerstva dopravy splňoval standardy OECD, doporučujeme přijmout následující opatření:

1. MD by mělo i nadále koordinovat svůj postup při obsazování pozic v dozorčí radě ČD, a.s. s Řídícím výborem ČD tak, aby osoby navržené do těchto pozic byly posouzeny VVPN, jak se stalo již 9. 12. 2015.
2. V případě obsazování pozic v orgánech, které nespadají do kompetence VVPN, by MD mohlo vytvořit vlastní nominační komisi, která by plnila obdobnou roli, jakou plní VVPN.
3. Složení VVPN by mělo být upraveno novým zákonem, připravovaným Ministerstvem financí.
4. MD může stanovit vlastní kvalifikační kritéria, na jejichž základě bude navrhovat či jmenovat vhodné osoby do orgánů SVP.
5. Řídící výbor ČD by měl posuzovat návrhy na obsazení pozic v orgánech dceřiných společností společnosti ČD, a.s. podle předem stanovených kvalifikačních kritérií pro jednotlivé pozice po vzoru britské dobré praxe.
6. Alternativou k předchozímu doporučení je doplnit návrh zákona o výběru osob do řídících a dozorčích (kontrolních) orgánů právnických osob s majetkovou účastí státu tak, aby dopadal také na obsazování pozic v orgánech dceřiných společností.
7. MD by si mělo stanovit kvalifikační kritéria, která musí splňovat členové Řídícího výboru ČD z okruhu zaměstnanců MD. To stejné mohou provést i ostatní ministerstva, jejichž zaměstnanci jsou členy Řídícího výboru.